美国农产品目标价格差额补贴政策的历史演变
从1938年开始，美国通过农业法案不断完善目标价格差额补贴政策，大致经历以下几个阶段。
（一）1938年农业法案建立平价差额补贴：目标价格差额补贴的雏形
1938年前，美国农产品支持政策主要是无追索权贷款。农民在播种期以未来收获的农产品作抵押，按照规定的贷款率从联邦商品信贷公司获得贷款，农产品收获后，如果市场价低于贷款率，农民可以把农产品交给公司偿还全部贷款；反之，农民可以在市场上卖掉农产品，还本付息后还能获得溢价收入。最初贷款率是根据1909~1914年的平价水平确定。由于贷款率水平较高，农民大都将农产品交到公司，形成国家高库存。为此，1938年农业法案调低了贷款率，一般为平价水平的52%~75%。
（二）1973年农业法案正式确立目标价格差额补贴
20世纪70年代初，强烈的国际需求促使美国改革农业政策刺激生产，1973年农业法案确立了目标价格差额补贴政策。一方面，降低价格支持水平。美国放弃根据历史平价确定贷款率的方法，改为根据国际价格灵活确定，一般低于国际价格。另一方面，制定目标价格，保护生产者利益。目标价格水平主要根据预测的国际价格制定，并综合考虑生产者成本因素动态调整。同时，美国政府放开生产者面积配额，补贴额计算按照农户的实际产量发放。1973~1977年，由于国际需求旺盛，市场价格高于目标价格，政策很少被触发。
（三）1985、1990年农业法案调整目标价格差额补贴：固定目标价格水平，控制补贴面积
20世纪70年代末，美国农产品出口市场日益萎缩，国内供给充裕、库存爆满，市场价格持续走低。同时由于农产品生产成本不断增加，1977和1981年农业法案两次提高了目标价格水平。农产品价差不断拉大，导致政府的补贴支出大幅增加，同时补贴的增产效应使得农业结构严重失衡、生态环境恶化。为此，1985年农业法案规定，目标价格水平固定，与生产成本脱钩；进一步降低贷款率；重新启动面积配额计划，要求农户拿出5%~10%的面积休耕或保育；差额补贴按照配额内的实际产量发放。1990年农业法案实施更加严格的限产计划，将农户休耕或保育面积比例提高到10%~
20%。
（四）1996年农业法案暂时退出目标价格差额补贴：改为脱钩的生产灵活性补贴
为适应乌拉圭回合《农业协定》，1996年美国农业法案规定，控制年度农业补贴总额，各农产品补贴按照历史配额面积和产量分摊。这一调整使得补贴和实际生产脱钩，生产者可以在法定补贴面积上种植任何农作物，原本和农产品生产挂钩的目标价格差额补贴也改为生产灵活性补贴。同时，把无追索权贷款改为营销援助贷款，政府保留对贷款的追索权。
（五）2002年农业法案建立的反周期补贴和2014年农业法案实施的价格损失保障补贴：目标价格差额补贴政策复出与升级
生产灵活性补贴虽然很好地适应了WTO规则，但是补贴和价格涨跌无关，补贴缺乏效率，浪费财政资金，各界强烈呼吁重新引入和价格挂钩的差额补贴机制。同时，进入21世纪后美国实施扩张的财政政策，倾向于增加农业补贴。2002年农业法案把生产灵活性补贴改名为固定直接补贴，另外增加反周期补贴。反周期补贴的目标价格水平按照农户5年平均生产成本加合理利润确定，补贴额按照农户固定基期产量的85%确定，和目前实际种植作物无关，使得差额补贴和产品生产脱钩。
由于固定直接补贴在市场价格很高的条件下也不会减少，缺乏效率，各方呼吁要求废除。加上2008年金融危机后，美国财政再次出现紧张，2014年农业法案取消了固定直接补贴，同时提高了原来反周期补贴的目标价格水平，并把“目标价格”改为“参考价格”、“反周期补贴”改为“价格损失保障补贴”，但实质基本一样。
美国农产品目标价格差额补贴政策的实施经验
（一）农产品价格改革始终坚持发挥市场机制作用
在农产品价格改革中，美国始终坚持价格由市场决定，坚定施行目标价格差额补贴政策，政策仅在1996~2001年短暂退出。在政策退出阶段，美国发现直接、固定、完全脱钩的生产灵活性补贴虽然更加适应WTO规则，但是它不能有效管理风险，补贴的精准性和效率均不高。为此，2002年美国立即恢复目标价格差额补贴政策。
（二）差额补贴政策始终与其他政策有机结合
从演变历程看，政策始终是和无追索权贷款（或营销援助贷款）配合使用。目标价格差额补贴政策发挥作用的前提是农民有资金进行农业生产。美国农场在播种期需要较大的资金投入，无追索权贷款（或营销援助贷款）保证了农民能够按农时进行生产。同时，无追索权贷款（或营销援助贷款）相当于我国的最低收购价政策，保护了农民最基本的收益。
（三）差额补贴政策始终根据环境变化适时调整
美国农产品目标价格差额补贴政策始终根据国内外市场环境、国家财政收支、WTO农业规则等因素不断调整。如20世纪70年代初，为了刺激国内农业生产，提高了目标价格水平；70年代末为了减少国内农产品供给，降低了目标价格水平。20世纪80、90年代，迫于财政支出的压力，两次控制目标价格水平、减少差额补贴面积。20世纪90年代中后期，为规避WTO农业规则，把挂钩的目标价格补贴转为脱钩固定直接补贴，后来又设计出“半脱钩化”的反周期补贴和价格损失保障等。
（四）差额补贴政策落实有强大的支撑体系
农产品目标价格差额补贴政策效应的发挥，关键在于价格、面积、单产等信息的准确核定，为此美国建立了一系列配套措施。一是完善的市场信息发布制度和发达的农产品现货期货市场，为制定目标价格和采集市场价格提供支撑。二是健全的统计调查规则和系统、互联网和遥感等信息技术应用，为确定种植面积和单产提供保证。三是互联互通的生产者信用信息和财务结算系统，降低了政策操作成本和道德风险。
完善我国农产品目标价格补贴政策的建议
（一）坚定价格改革方向，建立相关配套政策体系
我国农产品价格改革要坚持“市场定价、价补分离”方向，完善农产品价格形成机制。逐步建立农产品目标价格补贴政策配套支持政策体系，推动政策衔接和政策创新。如探索衔接农业灾害保险政策，当农产品遭受灾害大幅减产，市场价飚升目标价格政策不启动时，农民的基本收益由保险赔付来保证。探索建立新的配套支持政策，如营销援助贷款、休耕补贴、资源环境保育补贴等。
（二）根据形势发展变化，适时调整政策形式内容
农产品目标价格补贴政策仍然属于“黄箱”，面临国际规则的挑战，需要调整政策的内容和形式。一是探索开展农产品生产配额管理。根据WTO规则，限产条件下的补贴免于削减承诺，如按照固定面积和单产提供补贴，或按照基期产量的85%或85%以下提供补贴。二是实施“半脱钩化”的补贴方式。在多哈回合农业谈判中，WTO成员明确把“不与生产相关”的支付也纳入“蓝箱”范围。我国可以探索市场价格采用当年价格，但补贴面积采用历史数据，实现价格挂钩、面积脱钩的“半脱钩化”补贴方式。三是借鉴美国做法，把政策名称改为“价格损失保障”。一方面，体现我国农产品支持政策的风险管理思想；另一方面，对外可以尽量避免“补贴”字眼，解释为基于价格风险的农民收入保障。
（三）强化制度建设与科技运用，建立相关的支撑体系
目标价格确定、市场价格监测和面积统计是目标价格补贴政策的核心。要建立科学的农业统计制度，注重历史数据的积累；要健全农产品信息发布制度，发挥信息对市场的引导作用；要完善农产品期货市场，发挥市场的价格发现功能；要运用互联网、遥感等现代信息技术手段，促进信息技术与农业的跨界融合，丰富数据统计、核准的手段。
来源：中国农业网 |
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